Introducción.

 

La Sentencia del Tribunal Constitucional nº 164/2021, de 4 de octubre (Recurso de amparo 1264-2020 – ECLI:ES:TC:2021:164) estima el recurso de amparo interpuesto por un penado contra resoluciones del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº2 de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife y de la Sección Sexta de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, que le denegaba la entrega de copias de los informes del educador, psicólogo y trabajador social del centro penitenciario de Tenerife para tener toda la información necesaria para saber en qué se basaba la denegación de los permisos ordinarios de salida que estaba solicitando, y así poder defenderse en sus recursos ante el juzgado de vigilancia penitenciaria.

 

Esta estimación no supone determinar que el interno en un centro penitenciario tenga, sin más, el derecho a acceder a toda su información penitenciaria (derecho absoluto), sino que la Administración y, especialmente, los Juzgados y Tribunales, podrán denegar el acceso, previa ponderación de los intereses en juego, por motivos predeterminados en la ley («por motivo legítimo de restricción o denegación del acceso»).

 

Precedentes.

 

En varios autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº2 de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se denegaba a un interno la posibilidad de acceder a los informes del educador, psicólogo y trabajador social del centro penitenciario de Tenerife en los que la Junta de Tratamiento denegaba la concesión de permisos ordinarios de salida.

 

Recurridos en apelación, la Audiencia Provincial de Tenerife consideraba que el artículo 15.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LOGP), si bien reconoce el derecho de los internos a ser informado de su situación procesal y penitenciaria, no impone la obligación de entregarle copia de los documentos obrantes en su expediente y protocolo penitenciarios, y que este derecho puede ser restringido justificadamente por motivos de seguridad de los profesionales que emiten los informes, confidencialidad de los datos y favorecimiento del acercamiento terapéutico entre profesional e interno, añadiendo que es en fase jurisdiccional donde el interno y su defensa tienen acceso a los informes obrantes en el proceso judicial para ejercitar la defensa de sus derechos e intereses, con pleno respeto a los principios de contradicción e igualdad en el procedimiento.

 

Tramitación del recurso de amparo.

El interno interpone recurso de amparo alegando la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, garantizado en el artículo 24.1 de la Constitución Española, en relación con el deber de motivación de las resoluciones judiciales del artículo 120.3 de la Carta Magna, así como la vulneración del derecho a un proceso con todas las garantías del artículo 24.2 del Texto Constitucional. Sostenía que la resolución recurrida «incurría en un tipo de motivación estereotipada, en tanto que no plasmaban las circunstancias del caso y del interno, ni revelaban las razones de seguridad, fin del tratamiento, o uso abusivo del derecho que justificarían la denegación del acceso a los informes obrantes en su expediente penitenciario y protocolo de personalidad. Afirmaba que el interno en un centro penitenciario tiene derecho a acceder a su expediente y a obtener copias de este, lo que se desprendería de la normativa administrativa común y de determinados preceptos del ordenamiento penitenciario, como el artículo 15.2 LOGP, y los artículos 4.2 k) y 18.1 del Reglamento Penitenciario, que reconocen su derecho a ser informado de su situación procesal y penitenciaria».

Además, «la denegación de acceso a los informes le genera adicionalmente una situación de indefensión, pues merma sus posibilidades de alegación y prueba a la hora de formular recursos y quejas en vía administrativa y jurisdiccional sobre aspectos relevantes de su esfera jurídica, como son los permisos de salida y la clasificación penitenciaria».

La demanda aducía «como motivo de especial trascendencia constitucional la oportunidad de fijar doctrina específica sobre el derecho de los internos presos al acceso a su expediente penitenciario y, en particular, a los informes técnicos emitidos por profesionales, como el educador, trabajador social y psicólogo, en la medida en que ello posibilita que el interno formule, con el debido conocimiento, la queja que proceda en relación con permisos y grado de clasificación».

Admitido a trámite el recurso puesto que se apreciaba la concurrencia de una especial trascendencia constitucional porque el recurso «plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) nº 155/2009, FJ 2 a)]».

En la tramitación del recurso el Abogado del Estado «interesó la íntegra desestimación del recurso de amparo. Argumentaba en primer lugar que el recurso plantea una cuestión de mera legalidad ordinaria, relativa a la interpretación del artículo 15.2 de la LOGP, norma especial de aplicación preferente respecto de la normativa general administrativa sobre acceso a la información [artículos 13 y 14.1 g) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, a los que remite el artículo 13 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas]. Reprocha al recurso no hacer la necesaria distinción conceptual y normativa entre la situación en que se halla el común de los ciudadanos, a los que se aplica la normativa administrativa general sobre acceso a la documentación en poder de las administraciones y entidades públicas, y la situación de sujeción especial en que se encuentran los internos en centros penitenciarios, que justifica la modulación que el artículo 15.2 LOGP introduce en su acceso al expediente penitenciario y las consiguientes restricciones que la misma puede acarrear. Sostiene que las resoluciones judiciales impugnadas expresan con claridad la razón de su decisión, fruto de una interpretación razonable y no incursa en error de la normativa penitenciaria, que reconoce el derecho del interno a ser informado de todo lo que conste en su expediente personal, pero no necesariamente el suministro o facilitación de los documentos que obran en el mismo, ni el acceso directo a los informes de los profesionales que le han valorado, por lo que a su juicio no se puede afirmar que las resoluciones judiciales impugnadas carezcan de la necesaria motivación, ni que hayan generado al recurrente indefensión, lo que descarta la vulneración del artículo 24.1 CE».

En cambio, el Ministerio Fiscal sí que interesó la estimación del recurso de amparo, «por vulneración del derecho del recurrente a la tutela judicial efectiva, en su faceta de derecho a obtener una resolución motivada y fundada en derecho, y del derecho de defensa, artículo 24.1 y 2 CE, vulneración que entiende ha de conducir a la declaración de nulidad del auto de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife, y de los autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria nº2 de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, con retroacción de actuaciones al momento previo al pronunciamiento del primer auto de dicho juzgado, para que dicte una nueva resolución en la que, con libertad de criterio y, en su caso, reclamando previamente al centro penitenciario la información que estime pertinente, acuerde motivadamente lo que proceda respecto al acceso a la información que solicita el interno recurrente, con respeto de los derechos fundamentales vulnerados».

Sentencia del Tribunal Constitucional nº 164/2021, de 4 de octubre.

 

En relación al derecho a la información del interno en un centro penitenciario, la Sentencia señala que: «Se trata de una percepción del contenido y alcance del artículo 15.2 LOGP que se hace presente en los Criterios de actuación de los juzgados de vigilancia penitenciaria, en cuyo apartado 97 bis, aprobado por mayoría cualificada en la reunión de octubre de 2007, se manifiesta que “conforme dispone el artículo 15.2 de la LOGP, los internos tienen derecho a ser informados de su situación penal y penitenciaria, pero no un derecho de acceso directo al contenido del expediente penitenciario, sin perjuicio del acceso a los informes que obren en el procedimiento ante el JVP en los términos de la LOPJ”».

 

Ponderación intereses constitucionales en juego.

 

Cuestión distinta considera el Alto Tribunal «es evaluar si el auto de la audiencia provincial y los autos del juzgado de vigilancia penitenciaria, objeto de impugnación, al asumir esta línea de razonamiento, llegaron a identificar y a ponderar correctamente los intereses constitucionales en juego, especialmente desde las exigencias de transparencia de los poderes públicos impuestas en el artículo 105 b) de la CE. La afección del derecho del recurrente a acceder a los datos personales tratados por la administración penitenciaria ofrecería una posibilidad de análisis distinta que, sin embargo, no puede ser abordada en la presente resolución, al no haberse planteado en el recurso de amparo, ni formal ni materialmente, la vulneración de la facultad de acceso integrada en el contenido del derecho fundamental de habeas data garantizado en el artículo 18.4 de la CE.

 

Artículo 105 b) de la Constitución Española y su desarrollo.

 

El artículo 105 b) de la CE, encuadrado en el título IV, “Del Gobierno y de la Administración”, incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas (artículo 103.1 de la CE), derivado de exigencias de democracia y transparencia, así como un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las administraciones, con sujetos, objeto y límites definidos en el propio precepto constitucional, que fue desarrollado inicialmente en los artículos 35 h) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y actualmente en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

 

Esta ley complementa las especificaciones normativas sectoriales anteriores, entre las que se encuentra, en el ámbito penitenciario, el artículo 15.2 LOGP y su desarrollo reglamentario [artículos 4.2 k) y 18.1 RP], constituyendo, en palabras de la STS (Sala Tercera, Sección Tercera) 66/2021, de 25 de enero, fundamento de Derecho 4.5, “la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas” cuyas previsiones “quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información”, de conformidad con lo establecido en su disposición adicional primera.

 

A la vista de lo expuesto, debe señalarse que el acceso a la información integra el contenido de un derecho público subjetivo ejercitable frente a la administración que, no siendo absoluto, solo puede ser limitado por motivos predeterminados en la ley, en virtud de una previa ponderación de los intereses en juego. De este modo, la posibilidad de limitar el acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la administración.

 

No cabe diferir la información al proceso judicial.

 

Aplicados estos parámetros de interpretación de la configuración constitucional y legal del derecho de acceso a la información al presente caso, resulta notorio que la decisión de denegar al demandante la entrega de la copia de ciertos informes técnicos obrantes en su protocolo de personalidad, o la correspondiente información sobre su contenido, no se fundó ni por la administración, ni por la jurisdicción en una causa normativamente predeterminada, ni en una ponderación concreta de los intereses en juego. El argumento clave utilizado en el auto de la audiencia provincial para rehusar la información solicitada fue la posibilidad que tenía el recurrente de acceder a las fuentes documentales solicitadas mediante la impugnación ante los jueces de vigilancia penitenciaria de los actos y decisiones que adoptara la administración penitenciaria sirviéndose de las mismas. El último párrafo de su fundamento de Derecho primero lo afirma sin ambages: “De hecho será en la fase jurisdiccional ante los juzgados de vigilancia penitenciaria donde el interno y su defensa tendrán acceso a los informes que obren en el proceso judicial lo que le permitirá ejercitar la defensa de sus derechos e intereses con pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad del procedimiento”.

 

Este fundamento, en la medida en que equivale a diferir o mediatizar el ejercicio del derecho de acceso por remisión al ejercicio de las acciones procesales, no respeta su autonomía y sustantividad propia, pues al incurrir en la indebida confusión entre publicidad de la actuación administrativa y publicidad de los actos judiciales, vacía de contenido el derecho de acceso y lo desnaturaliza hasta el punto de hacerlo irreconocible.

 

Necesidades especiales de tutela.

 

Las resoluciones impugnadas tampoco están a la altura de las necesidades especiales de tutela que genera la situación de la persona presa que trata de recabar una documentación o información que solo le puede proporcionar la administración penitenciaria, especialmente en un caso, como el presente, en el que la información se solicita, precisamente, para debatir la procedencia de las decisiones que adopta esa misma administración.

 

En este punto es oportuno recordar que la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, de 11 de octubre de 2016, asunto Cano Moya c. España, establece que “el artículo 34 del Convenio puede imponer a las autoridades estatales la obligación de facilitar copia de documentación a aquellos demandantes que se hallen en situaciones de especial vulnerabilidad o dependencia e incapaces de obtener la documentación necesaria sin ayuda del Estado (ver, Naydyon v. Ucrania, n.º 16474/03, § 63, de 14 de octubre de 2010)» (§ 50), siendo la situación de dependencia resultado del encarcelamiento del demandante, pues «[a] diferencia de Chaykovskiy, citado anteriormente (en el que el demandante reclamó que las autoridades no le habían ayudado a obtener copia de la documentación necesaria para interponer una demanda y el tribunal constató que se le había proporcionado acceso al expediente), en el caso que nos ocupa el demandante ni tuvo acceso al expediente a causa de estar encarcelado ni tuvo la oportunidad de escoger la documentación considerada necesaria para interponer la demanda ante el tribunal” (§ 51).

 

La doctrina fijada en esta sentencia, en virtud de la cláusula hermenéutica del artículo 10.2 de la CE, nos permite perfilar, en el ámbito interno, la faceta del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE que se activa cuando está comprometido el acceso de los internos en un centro penitenciario a la información pública, pues concurriendo en el seno de la relación jurídica-penitenciaria una situación de claro desequilibrio entre la administración y el interno, resulta perentorio salvaguardar el acceso a las fuentes documentales mediante una interpretación restrictiva de las causas de excepción o limitación del acceso establecidas en las leyes.

 

Conclusión.

 

Señala el Tribunal Constitucional que: «A la vista de lo expuesto, hemos de concluir que el Auto de la Audiencia Provincial, y los autos del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria confirmados por aquel, no satisfacen las necesidades básicas de tutela del derecho de acceso a la información pública de las personas que se hallan privadas de libertad en un centro penitenciario, pues se atienen al especioso argumento del posible restablecimiento del derecho en fase jurisdiccional, a través de la publicidad del procedimiento, para evitar pronunciarse sobre la denuncia de su previa lesión en vía administrativa, cuya reparación inmediata era el verdadero objeto y fin de la queja, al tiempo que aluden a unas razones de seguridad, preservación de los fines del tratamiento y exclusión del ejercicio abusivo del derecho que, aunque en abstracto podrían justificar la denegación del acceso por referirse a intereses públicos dignos de protección y amparados en la ley, no aparecen conectadas, mediante un esfuerzo argumental serio, con las circunstancias del recurrente y del caso planteado.

 

Esta falta de motivación de las resoluciones judiciales y, particularmente, la renuncia de los órganos judiciales a verificar un control de la discrecionalidad de la administración mediante un análisis de las causas legales de limitación del acceso y una ponderación concreta de los intereses en conflicto, basta para declarar su nulidad, y ordenar la retroacción de las actuaciones al momento anterior al pronunciamiento de la primera de ellas, con el fin de que por el juzgado de vigilancia penitenciaria se dicte una nueva resolución respetuosa del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, en conexión con el derecho de acceso a la información administrativa del artículo 105 b) de la CE.

 

No procede, sin embargo, que este tribunal ordene la entrega al recurrente de los documentos solicitados, como se solicita en el suplico de la demanda, pues ello exigiría examinar si en el caso concurre algún motivo legítimo de restricción o denegación del acceso conforme a la legislación aplicable, cuestión que las resoluciones judiciales han omitido analizar, y sobre la que se habrán de pronunciar los propios órganos jurisdiccionales como consecuencia de la retroacción de actuaciones que ahora ordenamos».

 

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